Simplificando el plan de manejo:
la separación en
cuatro instrumentos
Actualmente, los planes de manejo en forma tradicional o con adaptaciones
en la metodología, tratan de cumplir con las expectativas expresadas
en las definiciones y funciones descritas en los capítulos anteriores,
a través de cuatro elementos, bajo un sólo concepto, en un sólo
documento:
- Compendio descriptivo: siendo una fuente de información para cualquier pregunta
geográfica, biofísica, social o económica relacionada con el área.
- Compendio de leyes, normas y acuerdos: siendo una fuente de información para cualquier pregunta legal relacionada con el área protegida.
- Plan estratégico: priorizando las actividades que se deben realizar ofreciendo respuestas a qué hacer, dónde y cómo.
- Plan de ordenamiento (zonificación): normando el uso del terreno, definiendo dónde se puede hacer qué y cómo.
Viendo la magnitud de la tarea a cumplir con estos cuatro elementos, es entendible por qué los planes de manejo no son considerados como herramientas manejables. Para simplificar el plan de manejo, se pueden disociar los cuatro elementos (el compendio descriptivo, el compendio de leyes, normas y acuerdos, el plan estratégico y el plan de ordenamiento) sin perder la congruencia, y verlos como instrumentos de manejo independientes.
No es únicamente por razones pragmáticas, como la complejidad y magnitud de la producción del documento, las que favorecen la separación de los diferentes elementos de un "plan de manejo tradicional", más que todo son razones conceptuales:
- Los productos y efectos esperados de cada elemento son distintos, por lo cual se requieren estrategias propias para cada uno.
- La información base para la elaboración de los diferentes elementos puede ser parecida en algunas partes, pero no será idéntica para el elemento en su total.
- Hay actores involucrados en la elaboración de los diferentes elementos, pero no siempre son los mismos para todos los elementos.
- La metodología a ser utilizada en la elaboración de cada elemento es diferente.
- El esquema de tiempo para la elaboración varía mucho entre un elemento y otro.
- Finalmente, la aprobación de los cuatro elementos involucra actores diferentes y distintos niveles o instancias de organizaciones o instituciones. Mientras que el compendio descriptivo, el compendio de leyes, normas y acuerdos, y el plan estratégico se desarrollan a nivel local con la participación de los interesados en el manejo y uso del área protegida, el plan de ordenamiento requiere una aprobación más formal u oficial con representantes de las comunidades locales, otros actores, y las instituciones estatales responsables.
En conclusión, se recomienda que las personas que planifican el manejo de un área protegida aclaren desde el principio lo que realmente se persigue: ya sea la elaboración de un compendio descriptivo, un compendio de leyes, normas y acuerdos, un plan estratégico o un plan de ordenamiento. Todos estos elementos tienen su valor pero son instrumentos de manejo independientes, con intenciones específicas. De acuerdo a las necesidades del área protegida, cada instrumento puede ser trabajado por separado o paralelamente.
Como consecuencia de lo expuesto hasta el momento, no hay "un" documento llamado plan de manejo, sino que hay cuatro instrumentos de manejo independientes que deben llevar su propio nombre o término técnico: el compendio descriptivo, el compendio de leyes, normas y acuerdos, el plan estratégico, y el plan de ordenamiento.
Hasta cierto punto, la dispersión del plan de manejo
tradicional en diferentes instrumentos de manejo independientes ya se aplica
en los modelos de "plan de manejo" de Venezuela y Ecuador. Los planificadores
de Venezuela decidieron dar más peso al elemento de "ordenamiento
territorial"; mientras que en Ecuador se optó por concentrar los
esfuerzos en la elaboración del "plan estratégico".
Planes Estratégicos para las Áreas Protegidas, Ecuador
A partir de 1996 se desarrolló en Ecuador un proceso
metodológico para la planificación de las áreas protegidas
adaptado a las condiciones específicas del país, utilizando
la planificación estratégica situacional, la búsqueda
de apoyo político en los más altos niveles de decisión
y la capacitación del personal para aplicar este nuevo proceso.
La metodología aplicada se fundamentó a) en la participación
activa de los actores en el proceso de planificación, b) el enfrentamiento
de los problemas de manejo, c) la selección estratégica de actividades
considerando la gobernabilidad existente, pensando en quien puede mover algo,
d) la zonificación del área protegida acordada con usuarios
y e) la idea de un plan dinámico que debe actualizarse constantemente.
Con esto, se logró la participación de los actores locales en
las decisiones de manejo, un mayor conocimiento del área, de sus potencialidades
y problemática de manejo, el inicio de procesos para la resolución
de conflictos, la apropiación de los planes de manejo y el establecimiento
de compromisos por parte de los actores locales.
Planes de Ordenamiento y Manejo, Venezuela
La planificación de áreas protegidas en
Venezuela se ha desarrollado en dos niveles: a nivel de sistema, con la selección
de sitios para la designación como áreas protegidas, y a nivel
del ordenamiento interno de cada área con la planificación de
las actividades de manejo o gestión. En este campo se destaca principalmente
la planificación realizada sobre áreas del Sistema de Parques
Nacionales, que comprende Parques Nacionales y Monumentos Naturales. Cuando
se habla de Planes de Manejo, esencialmente nos referimos, en Venezuela, a
"planes de ordenamiento" (zonificación) que contienen además
un esbozo de los "programas de manejo" (sin llegar a ser detallado)
y la "reglamentación de usos". Legalmente a estos planes
se les denomina "Planes de Ordenamiento y Manejo" y "Reglamentos
de Uso", definiéndolos como "instrumento fundamental para
la gestión y conservación". El esquema conceptual de su
contenido está definido en un "reglamento general de parques nacionales".
Uno de los aspectos fundamentales de estos planes es la "zonificación".
Los planes son elaborados de forma preliminar por un equipo técnico
del Servicio de Parques Nacionales (Inparques), y son entonces sometidos a
la consideración o crítica por parte del público en general,
con especial énfasis en pobladores, autoridades locales y demás
actores que hacen vida en el área protegida y sus alrededores. Esta
consulta es un proceso, que tiene su centro en uno o varios eventos denominados
"Taller de Consulta Pública". Una vez culminado este proceso,
que puede demorar varios meses, se ajusta el plan de acuerdo a las decisiones
técnico-políticas y se somete a la aprobación y publicación
legal, que proviene del Presidente de la República. Hasta el presente
se han aprobado planes para 25 de las 64 áreas del Sistema de Parques
Nacionales.
Compendio descriptivo
sobre el área protegida
Por compendio descriptivo se entiende la caracterización general de
un área o región. Esto incluye los trabajos clásicos
de geografía con sus elementos de geografía física y
geografía social-humana.
El producto esperado es una recopilación de la información existente sobre el área protegida y la región en la cual se encuentra, presentada en forma de documentos. Los contenidos dependerán del grupo al cual está orientada la publicación. Es decir que se podrá variar entre un documento netamente científico y un libro o documento más bien divulgativo con fotos y textos para el público en general presentado, por ejemplo, como una página web.
Después de la elaboración y divulgación del documento, los efectos esperados son:
- que los actores y otros interesados conozcan, entre otros, los elementos geográficos, biofísicos y socio-económicos del área protegida y su región,
- que la población en general valorice el área protegida por su paisaje natural y atractivos como plantas, animales o formaciones geológicas; reconozca los servicios ambientales ofrecidos por el área como el agua, el aire o protección contra la erosión; y vea lo positivo para la educación, recreación o investigación para el desarrollo local, regional, nacional y posiblemente hasta en un contexto internacional y global y, en consecuencia, que respalde y aporte el manejo del área protegida.
Para lograr mayor efectividad en el uso del instrumento "compendio descriptivo", se recomienda- tener una biblioteca u otros medios para recopilar toda la información existente sobre el área protegida y la región en que se encuentra y sobre los diferentes aspectos temáticos del manejo en sí. Mantener actualizada la biblioteca es tarea básica de todos los que trabajan para el área. Esta tarea se facilita a medida que se logre estimular a los diferentes actores para que contribuyan a la recopilación de información, compartiendo conocimientos relevantes.
- resumir y editar la información adecuadamente, de acuerdo al objetivo que se persigue y al efecto esperado, según ocurran cambios significativos en la región y según los grupos meta identificados; por ejemplo: población local, turistas, políticos, estudiantes de escuelas y universidades, funcionarios de instituciones públicas, etc.
En cuanto a la elaboración de los documentos en sí, quiénes participan depende del carácter y de la función que se quiere cumplir. Según ésto, la elaboración de los documentos puede tener un carácter sumamente participativo o puede ser elaborado por un sólo científico o por un estudiante en el contexto de una tesis
.Elaboración de materiales informativos, Panamá
El Parque Nacional Cerro Hoya en Panamá cuenta con una variedad
de materiales informativos sobre la región, entre los cuales se encuentra
la página web, desarrollada netamente por funcionarios, técnicos
y consultores. Por otro lado, se ha desarrollado una serie de publicaciones
llamada "Tesoros del Parque Nacional Cerro Hoya" en forma de folletos
con su respectivo afiche. Cada folleto y afiche tiene un tema específico
de importancia para el parque y la gente de la región, como aves, mamíferos,
iguanas, árboles, plantas medicinales, vida marina, etc. También
incluyen información sobre usos tradicionales o creencias relacionadas
con la naturaleza. Los contenidos y sugerencias para el diseño de la
serie se elaboran utilizando una metodología participativa, en base
a los intereses y aportes de los moradores de Cerro Hoya, complementándolos
con conocimientos científicos. El fin es rescatar y valorizar estos
conocimientos, esperando así contribuir al desarrollo de un "orgullo
regional" como base para la conservación a largo plazo de los
"tesoros" naturales y culturales asociados.
Reflexiones sobre la recolección de información
Los diagnósticos tradicionales muchas veces eran simplemente inventarios exhaustivos de los recursos del área protegida que para ser elaborados requerían de mucho tiempo y dinero. Básicamente hacían descripciones detalladas de las características biofísicas y ponían poco énfasis en los aspectos socio-económicos. Estas informaciones, más descriptivas que analíticas, en muchos casos no se usaban para el manejo. Entre las principales razones se encuentran la falta de criterios para el contenido de los diagnósticos y la falta de participación de los actores del área. Los diagnósticos se hacían desde los "ojos" de los consultores, sin dirigirse a los problemas de manejo del área.
Para evitar esos problemas, debe existir una estrecha relación funcional entre la información requerida y las potencialidades, la problemática y las propuestas de solución para el manejo del área protegida, planteadas previamente por los actores involucrados. La recolección de información debe estar dirigida a:
- obtener información de base y referencia para el diseño de los programas y actividades del plan estratégico,
- ampliar, profundizar y sustentar tanto las potencialidades como la problemática identificada por los actores involucrados en el manejo del área protegida,
- validar la definición de la categoría de manejo,
- validar las propuestas de la zonificación interna y la información base para las negociaciones de acuerdos en el área protegida.
La información y los conocimientos buscados deben estar estrechamente ligados a las circunstancias concretas, tanto de la problemática como de las potencialidades de cada área protegida, y sobre todo al manejo mismo del área. Por ejemplo, si la tenencia de la tierra es identificada como uno de los problemas clave, se debe dirigir todo esfuerzo a este tema. No se debe caer en la trampa de elaborar inventarios de alguna especie animal o vegetal por el simple hecho de que es interesante, ya que no necesariamente es indispensable para el manejo. Además, la información debe ser recopilada o generada tomando en cuenta los recursos económicos y del tiempo disponible.
Cabe resaltar que, de las actividades que se realicen para el manejo del área, surgirán otras necesidades de conocer la realidad del área protegida; es decir, surgirán nuevas demandas de información. Generar información y conocimientos sobre el área y su manejo es una actividad permanente. Pero también forma parte de las actividades específicas, siempre y cuando se haya identificado información necesaria para la planificación y ejecución de un programa o actividad.15
La generación de información debe ser tarea de todos los que trabajan en el área protegida. Las técnicas directas son el levantamiento de información primaria y aquellas que fomentan la expresión y reflexión de los actores involucrados. Entre ellas se pueden citar la observación directa en el campo (levantamiento cartográfico temático), entrevistas, encuestas y discusiones en grupo. Las técnicas indirectas están relacionadas con la recopilación y análisis selectivo de información documentada y cartográfica de tipo secundaria. En caso que se requieran estudios especializados, que no puedan ser cubiertos por los actores relacionados con el área, el equipo permanente de trabajo será el encargado de la elaboración de términos de referencia para contratar especialistas según la materia.
Fig.#5 La Elaboración del Plan de Manejo en Fases, Brasil
Fuente : IBAMA. 1996
Generación de información
para el manejo
de áreas protegidas, Brasil
Buscando garantizar un mayor dinamismo en la planificación
de áreas protegidas, los planes de manejo fueron concebidos para ser
elaborados en tres fases. A través de ellas será garantizada
la evolución de los conocimientos sobre los recursos existentes en
el área protegida y la ampliación de las acciones de manejo,
apoyadas por este conocimiento. La planificación en tres fases caracteriza
el plan como continuo, flexible y participativo.
El plan de manejo estructurado en fases está diseñado de forma
que la persona encargada de la administración del área protegida
tiene siempre el apoyo de un instrumento de planificación actualizado.
Para que no se interrumpa la fluidez del plan, la implementación de
una fase ocurre simultáneamente con la planificación de la siguiente.
De esta forma, los estudios requeridos para la elaboración de una fase
estarán indicados en los programas de manejo de la fase que se está
implementando. O sea, durante la ejecución de la fase I se llevarán
a cabo las investigaciones necesarias para la elaboración de la fase
II del plan de manejo.16
Compendio de leyes,
normas y acuerdos
Toda área protegida se encuentra bajo un marco jurídico
y una política nacional establecida que deben ser conocidos por los
actores relacionados con el área. Por tal razón la institución
nacional rectora de áreas protegidas debe asegurarse que la legislación
relevante, con sus decretos y reglamentos, sea accesible. A su vez, deberá
definir y publicar sus propias políticas frente a ciertos problemas
o potencialidades de las áreas protegidas. Esta sección del
compendio deberá ser igual para todas las áreas protegidas del
país, diferenciándose de acuerdo a la categoría de manejo.
El compendio de leyes, normas y acuerdos es sumamente importante porque orienta
el ordenamiento y las estrategias de manejo de un área protegida. Además,
incluye los acuerdos y convenios internacionales que han sido ratificados
en el país.
La segunda parte del compendio debe contener todos los convenios, acuerdos,
reglas específicas, contratos o concesiones que tienen que ver con
el desarrollo de un área protegida en particular. En esa parte también
deben archivarse los acuerdos alcanzados durante el proceso de ordenamiento
o zonificación del área.
Esto no significa que los acuerdos, reglamentos y hasta las leyes deben ser
aceptadas necesariamente como tal. Si es oportuno deben ser adecuados a las
realidades particulares de cada área protegida; así como las
leyes pueden estar sujetas a cambios, debido a alguna incongruencia o contradicción
de las disposiciones legales. En caso de que existan acuerdos que han sido
eliminados o actualizados, y por consiguiente reemplazan a uno ya existente,
se debe hacer constancia de esto en el archivador (ver capítulo sobre
presentación).
El producto esperado es un compendio, constantemente actualizado, con todas
las leyes, normas, reglamentos, acuerdos, etc., que sean de relevancia para
el manejo de un área protegida. El efecto esperado es que todos los
involucrados en el manejo puedan fácilmente revisar y capacitarse sobre
las reglamentaciones existentes para el manejo y de esta forma contar con
un respaldo al momento de tomar decisiones.
La planificación estratégica propone abandonar la idea que el
"jefe del área" debe "manejar todos los hilos".
Todos pueden planificar y todos hacen algún tipo de análisis
sobre el futuro antes de tomar una decisión. Yo planifico, tu planificas,
él planifica. Todos planificamos. La planificación de las áreas
protegidas con habitantes en su interior y en su entorno, corresponde a un
sistema complejo en el cual todos los actores planifican sus acciones en función
de sus objetivos e intereses, esperando obtener algún provecho. Esto
requiere que los planificadores tengan una cierta modestia, además
de lo que se podría llamar una "capacidad de caos", como
facilitadores del proceso, entrando y a la vez saliendo de la moderación.
Requiere una actitud de planificar de manera participativa y concurrente con
los diferentes actores, con una mirada estratégica para construir y
buscar entre los diferentes actores una visión compartida. En otras
palabras, poder trabajar sin saber lo que ocurrirá mañana, y
confiar en que, pase lo que pase, solo en cooperación con los otros
se podrá encontrar una solución aceptable para todos.
La estrategia es el arte de lidiar con la incertidumbre y con los obstáculos que puedan presentarse en el proceso de aplicación del plan. Por consiguiente, se puede entender el "plan estratégico" como una herramienta para el cambio y el principal instrumento que diseña la gestión de un área protegida. Es el producto del esfuerzo conjunto de los actores involucrados en el manejo de un área protegida, y debe estar formulado a partir del conocimiento de la situación existente, dentro de su contexto legal, considerando los posibles escenarios que permitan la participación de la mayor cantidad de actores posible. Una estrategia puede suponer ofertas, forcejeo, acuerdos, amenazas, acciones y respuestas entre los actores divididos en posiciones opuestas. No es cuestión de tratar de abarcar en la planificación la complejidad en todos sus detalles, ya que esto podría provocar confusión y hacer que se pierda lo importante. Al contrario, se trata de elegir algunas relaciones particulares entre los actores y así simplificar el esquema para poder actuar. Esto es lo que, en la teoría de planificación, se llama reducción de la complejidad. Todos los métodos de planificación tratan de identificar modelos dentro de la complejidad de las relaciones. En este sentido, se debe evitar actuar como si los actores no estuvieran interrelacionados, como si las reglas del juego fueran conocidas, o como si la situación estuviera bien definida. La planificación debe ser sistemática y planificada, y a la vez exige optimismo, creatividad y una dosis de improvisación.
PLANIFICACIÓN TRADICIONAL PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
- Planificación por objetivos Planificación que considera los problemas locales
- Plan del equipo de planificación Plan del equipo de inicio y actores relacionados con el área
- Planteamientos determinísticos Previsiones que consideran la gobernabilidad / la toma de deciciones
- Diagnóstico objetivo Diagnóstico situacional
- Plan con una sola opción Plan
con escenarios, varias posibilidades
- Se basa únicamente en el cálculo técnico Cálculo
tecno-político
- Considera actores
Considera actores, con sus intereses en juego
como agentes pasivos
- Teoría de control de un sistema Teoría de participación en un juego
La planificación estratégica debe ser entendida como un método o proceso que consiste en una secuencia de pasos analíticos y de planificación (análisis de objetivos, análisis de actores, análisis de problemas y potencialidades, definición de programas, actividades, supuestos, recursos necesarios, etc.). Una planificación con sentido requiere trabajar sobre esta secuencia utilizando las técnicas y herramientas apropiadas como complemento y con flexibilidad. Entre las herramientas empleadas hay diversas técnicas: Diagnóstico Rápido Participativo (DRP), Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA), o Conferencias de Búsqueda Futura. El taller comprensivo tradicional es sólo una de las tantas opciones. El tiempo necesario para elaborar una primera aproximación de un plan estratégico depende mucho de los conocimientos existentes, de la complejidad, tamaño, diversidad de grupos, problemas y potencialidades del área protegida.
El efecto esperado del plan estratégico es conocer la viabilidad técnica, política, económica y administrativa de las actividades propuestas para lograr el objetivo de creación del área protegida. Como línea de base el plan estratégico debe responder a las siguientes preguntas:
- ¿Quién debe interactuar para construir alianzas estratégicas que permitan dar viabilidad a la elaboración y ejecución del plan?
- ¿Qué potencialidades y problemas son prioritarios en el manejo del área protegida?
- ¿Qué posibilidades estratégicas ofrecen los diversos actores y la institución /organización rectora (cooperación, oposición, confrontación violenta)?
- ¿Qué medios estratégicos se pueden usar para fortalecer la interacción entre los actores?
- ¿Cómo se debe ordenar la secuencia de las acciones de manejo en el tiempo?
- ¿Qué recursos humanos y financieros son necesarios para la ejecución de los diferentes programas del plan?
Para elaborar el plan estratégico, se recomienda proceder a cumplir con los siguientes nueve pasos:
- análisis de las razones de creación y objetivos del área protegida como paso previo,
- identificación y tipificación de actores,
- identificación de problemas y potencialidades,
- elaboración de una visión compartida,
- definición de programas y actividades principales,
- análisis de viabilidad: riesgos y supuestos,
- determinar estrategias,
- definición de la trayectoria estratégica,
- presupuesto y fuentes de financiamiento.
Análisis de las razones de creación
y objetivos del área protegida
Las razones de creación y objetivos, tal como están descritas
en el decreto de la declaratoria y según la categoría de manejo
del área protegida, son el punto de partida del proceso de planificación.
Como tal, establecen los parámetros que se utilizan para evaluar las
relaciones entre el área y los actores sociales. Además, deben
ser el hilo conductor para el proceso de planificación porque establecen
el marco bajo el cual se deben o pueden desarrollar los programas y actividades
de manejo. Como las razones de creación del área protegida son
el punto de partida de la planificación, el área protegida automáticamente
se convierte en el punto focal del proceso. Así, se intenta compatibilizar
cualquier otro plan de desarrollo de la región con los objetivos del
área protegida. Sin embargo, siempre hay grupos con otros intereses
y expectativas, como la extracción de madera y la expansión
de la frontera agrícola o de los municipios. Estos actores también
definen sus propios objetivos, su área de intervención y sus
estrategias. Por tal razón es indispensable que estén conscientes
del valor de los servicios ambientales que brinda el área protegida
y que, consecuentemente, incorporen estos elementos en sus propios planes
de desarrollo. Asimismo, es indispensable que las funciones y objetivos de
las áreas protegidas sean incluidos en los planes de desarrollo y ordenamiento
municipal, provincial, regional y nacional.
En el caso de que, al contar con mayor información sobre el área protegida, se identifiquen problemas no superables según la categoría de manejo del área, se debe considerar la posibilidad de ajustar la legislación que fundamenta o justifica la existencia de dicha área, por ejemplo poniendola bajo otra categoría de manejo o cambiando los límites del área protegida.
Identificación y tipificación de actores
La elaboración del plan estratégico debe empezar por la identificación, por un lado, de los actores que intervienen activa o pasivamente en los procesos de gestión del área protegida y, por otro lado, de los grupos o personas afectadas por el área. Este análisis nos indica el alcance geográfico del plan estratégico, ya que se deben tomar en cuenta, en lo posible, a todas las personas, instituciones y organismos que tienen alguna relación con el área.
Para cada grupo identificado, que tenga influencia positiva o negativa, es necesario detectar su poder y posibilidades de actuar a través de los recursos políticos, legales, organizativos, informativos y económicos que controla. También es necesario detectar las posiciones y motivaciones que tienen los actores con respecto al área protegida, su manejo y al proceso mismo de planificación.
Los actores identificados pueden ser tipificados en función de su relación con el área protegida, la utilización de los recursos naturales, los efectos potenciales de sus acciones en el ambiente, y otros pormenores. El esfuerzo de identificar y tipificar actores deberá estar orientado a conocer donde viven y actúan para facilitar el entendimiento entre los actores involucrados y potenciar concertaciones, transacciones o acuerdos entre los interesados. No se debe olvidar que tanto las mujeres y los hombres, como los jóvenes y los ancianos tienen diferentes márgenes de acción y formas de ver las cosas. Para que los intereses de las mujeres, jóvenes y ancianos no sean pasados por alto, se deben realizar mayores esfuerzos para lograr que esos grupos expresen lo que quieren. Para efectuar el análisis de los actores, se pueden aplicar diversos métodos como: mapas de relaciones, matriz de campos de fuerzas, análisis de interacción, análisis organizacional, diagnóstico rápido participativo (DRP), planificación estratégica situacional (PES), entre otros.
Identificación de problemas y potencialidades
La identificación de potencialidades y problemas es la clave para saber en qué dirección puede marchar el desarrollo del área protegida en el futuro. Es un proceso eminentemente participativo y debe ser abordado mediante la ejecución de eventos con los actores involucrados. El papel de los facilitadores será moderar el proceso y aportar conocimientos legales, teóricos y metodológicos.
Las "potencialidades" son las ventajas comparativas naturales y socio-culturales; es decir, las fortalezas y oportunidades que contiene cada área protegida. Estas pueden ser aprovechadas y potencializadas para el beneficio del área y de las comunidades y otros actores presentes.
Un "problema" es un obstáculo que impide alcanzar un objetivo propuesto. El conjunto de problemas parciales que coexisten y se relacionan entre sí conforman un "macroproblema" que en nuestro caso generalmente es la pérdida de biodiversidad, recursos naturales y culturales asociados y, como consecuencia, la disminución de la calidad de vida para las poblaciones locales. Con relación a los problemas se tratan de identificar las posiciones e intereses de cada actor, precisando los indicadores (síntomas) y causas del problema. Esto permitirá identificar las soluciones más adecuadas, de acuerdo a los actores involucrados en la gestión del área.
Un problema para el cual hay muchas causas puede tener varias soluciones. Sin embargo, la solución de un problema tiende a generar otros problemas; por lo cual es importante escoger una solución que genere el menor impacto sobre los recursos naturales y culturales del área y que produzca beneficios para la mayoría de los actores.
Los pasos a ser desarrollados en los eventos/ talleres de identificación de problemas son:
- definir la situación inicial,
- identificar, clasificar, priorizar y jerarquizar los problemas,
- definir indicadores, causas, nudos críticos y consecuencias de cada problema,
- construir el árbol de cada problema, para ver como los problemas están interrelacionados.
Aunque generalmente durante esos eventos se dirige la atención a los problemas, igual importancia debe ser asignada a la identificación de las potencialidades, con las fortalezas y oportunidades del área protegida que pueden ser aprovechadas en el manejo. Al igual que los problemas, esos aspectos positivos deben ser expresados por los actores involucrados:
- definiendo la situación inicial,
- identificando, clasificando, priorizando y jerarquizando las potencialidades,
- definiendo indicadores, magnitud e importancia de cada potencialidad.
Pero, siempre se debe tener en cuenta que el hecho de que una persona perciba algo como problema y esté motivada para solucionarlo, dependerá en gran parte de la presión que el problema ejerza sobre ella. O sea, no todos los problemas se "hacen sentir". Si algunos de los grupos de actores no perciben como "problema" un problema "objetivamente existente", por ejemplo el peligro de extinción de tortugas, no se van a movilizar para conservarlo. En este sentido se habla de "necesidades sentidas". Con frecuencia se expresa un problema en términos de la falta de los medios necesarios para resolverlo, como falta de crédito, falta de personal, ausencia de regulaciones legales, etc. Hay que examinar la cuestión con mucho cuidado porque suele pasar que las "soluciones" propuestas no resuelven el problema propiamente dicho. Un crédito no ayuda si la producción que posibilita no puede colocarse en el mercado. Hay que evitar confundir un problema existente con la falta de solución, ya que en la planificación esto lleva a encarar prematuramente una opción determinada sin examinar otras alternativas. Para efectuar el análisis de problemas y potencialidades, los facilitadores tienen que aplicar métodos que partan de la forma de ver las cosas de los diferentes actores y que comparen entre sí las distintas perspectivas. Algunos de estos métodos son: Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas (FODA), matriz de problemas y objetivos, "mind map", desarrollo de hipótesis, árbol de problemas, diagnóstico rápido participativo (DRP), planificación estratégica situacional (PES).
Elaboración de una visión compartida
La elaboración de una visión compartida permite orientar las acciones del plan estratégico para alcanzar una meta establecida por los actores involucrados en el manejo del área. Si no se logra formular una visión en conjunto, los diferentes intereses de los actores parecerán incompatibles y no será factible el desarrollo armónico entre los actores de la región. Debido a la existencia de diferentes intereses, los instrumentos de resolución de conflictos son necesarios, así como las campañas de educación y comunicación ambiental, para divulgar y fortalecer la conservación del área.
La visión debe describir, con creatividad, un mejoramiento de las condiciones actuales del área protegida. Además, debe proyectar la permanencia a largo plazo del área protegida, con sus recursos naturales y culturales y los bienes y servicios que aporta a la población local y al desarrollo regional y nacional. La visión debe ser imaginativa. Sin embargo debe ser creíble y posible. Para esto es importante considerar las posibilidades que ofrece la categoría de manejo, así como las potencialidades y limitaciones de sus recursos naturales, culturales, legales, administrativos y sus características socio-económicas.
Definición de programas y actividades principales
Es un proceso eminentemente participativo que debe ser abordado en eventos en los cuales participen los actores involucrados. Los facilitadores estarán a cargo de la moderación del proceso. En este momento de la planificación se deben buscar soluciones a los problemas identificados, considerando las potencialidades, fortalezas y oportunidades establecidas previamente. Pero, los programas y actividades de gestión del plan deben ser realistas y no deben ser idealistas. La consolidación de un área protegida sigue un proceso de desarrollo paulatino, mejorando la gestión de la misma con un aumento de los conocimientos y la participación de los actores. Los aspectos a desarrollarse son los siguientes:
- revisar y alcanzar un consenso sobre la situación inicial (escenario actual), tal como fue descrita, con sus potencialidades y problemas, y la visión (situación deseada) elaborada por el conjunto de habitantes y usuarios del área protegida,
- identificar, clasificar, priorizar y jerarquizar las actividades para alcanzar la situación deseable,
- aclarar el producto y el efecto esperado de la actividad,
- definir dónde será aplicada la actividad,
- definir los recursos políticos, legales, organizativos, informativos, económicos, etc., que se requieren para la aplicación de la actividad,
- definir las instituciones o personas que estarán involucradas en la aplicación de la actividad,
- agrupar las propuestas de actividades en programas y actividades principales.
Para determinar las actividades hay que saber en qué etapa de la planificación nos encontramos. En la planificación estratégica del manejo de un área protegida no tiene sentido planificar por anticipado con gran lujo de detalles, porque con seguridad habrá que descartar o modificar gran parte de lo planificado. De hecho, a menudo las cosas evolucionan de una manera completamente diferente a como se pensó en un principio. Por tal razón aquí se habla únicamente de las actividades principales. En la planificación operativa anual se deben especificar, con más detalle, las acciones necesarias para llevar a cabo una actividad principal. Es muy importante pensar no solamente en el producto que debe producir la actividad, sino que también es fundamental formular el efecto esperado de tal actividad. De esta forma se evita un activismo que no lleva a nada; y las formulaciones por escrito de los efectos esperados sirven como apoyo al monitoreo, para ver si la actividad realmente cumplió con la intención original.
Las actividades principales se deben agrupar por programas, según la necesidad de personal técnico y de los recursos requeridos para su ejecución. Generalmente los programas se agrupan según los siguientes ámbitos de referencia:
- conservación y manejo de recursos naturales,
- investigación y monitoreo ambiental,
- desarrollo comunitario sostenible,
- comunicación, educación e interpretación ambiental,
- gestión administrativa y coordinación del manejo del área.
Análisis de viabilidad: riesgos y supuestos
El plan estratégico debe contener acciones que puedan ser aplicadas durante el período establecido. Para ésto, es indispensable identificar la viabilidad de los programas y actividades del plan, basándose en el análisis de los recursos políticos, legales, organizativos, informativos y económicos; así como en la motivación de los actores, el tiempo disponible y las posibilidades de cumplimiento de las actividades en el escenario actual. Esto se debe hacer tomando en consideración supuestos y riesgos que pueden interferir en la ejecución de las actividades. La planificación para el manejo de áreas protegidas alberga riesgos cuando las partes no se han puesto de acuerdo y realizan esfuerzos en direcciones divergentes. Otro riesgo se da cuando los actores no cumplen con los aportes acordados. En tal caso, hay que preguntarse ¿por qué ocurre esto?, ¿no se habían definido los aportes de manera realista?, o ¿es que el actor que quiere colaborar no está totalmente convencido del concepto, por lo cual no quiere invertir mucho?
Los riesgos externos también ponen en peligro el manejo, pero se escapan totalmente, o en gran parte, de la influencia de los que manejan el área. Eso ocurre específicamente en los casos donde no existe una legislación y una política adecuada con respecto a las áreas protegidas en un país, y la oposición aprovecha para "politizar el manejo" y lograr sus intereses. En esos casos es sumamente importante trabajar en el ámbito político y legal.
Los supuestos son los factores externos que tienen que estar dados para que la planificación del manejo del área protegida sea realista. Como parte del análisis de viabilidad es necesario analizar:
- la descripción de la situación inicial y sus tendencias de cambio,
- las motivaciones de los actores con respecto a las actividades previstas,
- los recursos relevantes necesarios para la ejecución de las actividades previstas,
- la disponibilidad de recursos por parte de los actores,
- las actividades viables en el escenario actual.
Los métodos para efectuar el análisis de riesgos y supuestos incluyen el "mind map", árbol de problemas, mapa de relaciones, el modelo de evaluación de supuestos y la planificación estratégica situacional (PES).
Determinar estrategias
El siguiente paso, una vez realizado el análisis de viabilidad de las actividades propuestas en base a la situación inicial, será determinar las estrategias que se van a seguir para la ejecución de dichas actividades.
En este contexto se entiende por estrategia el conjunto de orientaciones que, en forma ordenada, indican los caminos que se pueden seguir para implementar las actividades propuestas y así alcanzar la situación deseada para el área protegida. Existen varios caminos, pero la planificación tiene que determinar cuál es el más eficaz y eficiente. Para ésto, se debe tener claro el modo en el cual se podría proceder, y cuáles serían las ventajas y desventajas respectivas. En muchos casos los que planifican sólo pueden percibir las alternativas si logran desprenderse de todo lo pensado hasta el momento y desarrollar posibles escenarios en base a lo que se conoce del área. Para la evaluación de alternativas, las partes que cooperan en el manejo del área protegida tienen que ponerse de acuerdo y fijar criterios conjuntamente. Por lo general, el camino más conveniente es aquel que lleva a un objetivo dado con los menores costos de inversión y operación. No obstante, a menudo no sirve la comparación de costos, ya que hay que comparar combinaciones completas de factores. En parte, los criterios de los involucrados están predeterminados por sus sistemas de valores y sus objetivos políticos.
No se debe olvidar que es necesario plantear estrategias acordes con las particularidades de cada área protegida y que estas estrategias deberán ser priorizadas según los factores más críticos en la ejecución del manejo del área protegida.
Definición de la trayectoria estratégica
La trayectoria en la ejecución de los programas y
actividades es un aspecto importante que debe definir el plan estratégico,
basándose en el conocimiento de la viabilidad de las actividades propuestas.
La trayectoria estratégica permite organizar la ejecución de
las actividades en el tiempo, considerando las prioridades del área
y los recursos disponibles. También permite utilizar ciertas actividades
para crear espacios de comunicación favorables y dar viabilidad a las
demás actividades, en el tiempo, y con los cambios producidos por la
ejecución de las propuestas iniciales. La trayectoria estratégica
es un elemento sumamente dinámico que se debe ir ajustando a medida
que ocurran los cambios o se adquiera mayor conocimiento sobre el área.
Fig.#6 Flujograma de Trayectoría Estratégica
Fuente ANAM 2000
Presupuesto y fuentes de financiamiento
Una vez estructuradas las propuestas del plan estratégico, debe definirse el presupuesto y las fuentes de financiamiento requeridos para la aplicación de las actividades consideradas de alta prioridad, incluyendo construcciones, compra y mantenimiento de bienes y equipos, y los gastos corrientes de personal. Para ésto se debe realizar un análisis que incluya por lo menos:
- definición de requerimientos económicos de las propuestas del plan,
- presupuesto requerido por programas/actividades, años y rubros,
- análisis de ingresos y gastos fijos del área,
- actividades financiadas con recursos propios,
- déficit y requerimientos de recursos,
- identificación de posibles fuentes de financiamiento.
Si el análisis demuestra que las necesidades de financiamiento para llevar a cabo las actividades propuestas en el plan están fuera del alcance de la institución u organización encargada del manejo del área, se deben priorizar las actividades, elaborar estrategias y buscar fuentes alternativas de financiamiento.
Plan Operativo Anual (POA)
Los planes operativos son una planificación a corto plazo basados en la planificación estratégica. Retoman las actividades principales, detallando los pasos a seguir para la ejecución del plan estratégico.
El equipo de inicio deberá elaborar el plan operativo para el primer año de ejecución del plan. En los años subsiguientes, esta responsabilidad deberá recaer sobre los actores que participan directamente en el manejo del área.
El plan operativo deberá enmarcarse en el plan estratégico; para lo cual se deberá considerar la visión, misión, objetivos de desarrollo, potencialidades, problemática, actores involucrados y recursos disponibles para el área protegida. Los planes operativos deberán partir de las actividades priorizadas previamente en la trayectoria estratégica del plan. Como primer paso se debe realizar una revisión del producto y el efecto esperado de cada programa y actividad principal. Luego se definen las actividades específicas que deben contemplar las personas involucradas para lograr el producto y el efecto esperado. Así, se debe identificar lo siguiente:
- los responsables y personas involucradas en cada paso,
- el tiempo y el lugar en el cual se quiere realizar cada actividad específica,
- la metodología e instrumentos previstos,
- los recursos y materiales necesarios,
- quién puede aportar qué recursos y materiales.
Fig.#7 Ciclos de Planificación
Fuente:
Proyecto MAPZA (2002)
