Los autores y colaboradores del presente libro quieren expresar su especial
agradecimiento al Proyecto Sectorial ABS-LISTRA de la Cooperación
Técnica Alemana (GTZ) por el financiamiento del estudio, especialmente
a su coordinador Rolf Mack que con gran compromiso ha acompañado
el proceso de elaboración.
De igual manera agradecemos a David Sheppard y Adrian Phillips de la Comisión
Mundial de Áreas Protegidas de la UICN, que con su entusiasmo e interés
en el tema siempre fueron un fuerte apoyo. La decisiva coordinación
del foro electrónico y preparación del taller de "Taboga"
por parte de Stefanie Eissing ha hecho posible en gran parte el éxito
de la iniciativa. Ana Spalding hizo una gran labor en la edición
del texto y Silke Berger en el diseño del libro.
Los colegas del Proyecto Cerro Hoya (ANAM-GTZ/Eco) en Panamá con
todo su apoyo logístico realizaron una formidable labor.
A través de la Red de Proyectos de Uso Sostenible de los Recursos
Naturales en América Latina de la Cooperación Alemana muchos
contactos a expertos se han hecho realidad.
Queremos expresar nuestro agradecimiento a todos los colegas que contribuyeron
en el foro electrónico, en el análisis de los documentos o
en otra forma con sus invalorables ideas, críticas, sugerencias y
consejos: Peter Asmussen, Stanley Arguedas, Luis Gerardo Artavia Zamora,
Jim Barborak, Mario A. Boza, Jens Brüggemann, Indra Candanedo, Todd
Capson, Adrian Carrillo, Jürgen Czerwenka, Arthur Ebregt, José
Vicente De Lucio Fernández, Roberto Dilger, Julie Duff, Charlotte
Elton, Rafael García, Juan Carlos Godoy, Mario Gabaldón, Juan
Gómez, Cecilia Guerra, Kirsten Hegener, Daniel Holness, Pierre Ibisch,
Sigfried Kastl, Roberto Ulloa, Kenton Miller, Olaf Ostermann, Gonzalo Diego
Peña Bello, Juan Carlos Riascos de la Peña, Emel Rodríguez,
Ricardo Rodríguez, Pedro Rosabal, Peter Saile, César Sandino,
Michael Schlönvoigt y Kyran D. Thelen.
A todas y todos
los que de una forma u otra
tomaron parte en este trabajo,
muchas gracias.
La conceptualización de los instrumentos de planificación
para el manejo de áreas protegidas tiene en América Latina
una trayectoria relativamente larga. En el año 1974, la Organización
de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO)
publicó un Documento Técnico de Trabajo llamado "Planificación
de Parques Nacionales, guía para la preparación de planes
de manejo para parques nacionales", preparado por John J. Moseley,
Kyran D. Thelen y Kenton R. Miller. El libro "Planificación
de Parques Nacionales para el Ecodesarrollo en América Latina"
de Kenton Miller de 1980 puede ser considerado como un hito en la historia
de las áreas protegidas de este continente por su amplia difusión
y el impacto positivo que ha tenido para las áreas protegidas. La
UICN, diez años más tarde, en su publicación "Manejo
de las áreas protegidas en los trópicos", retoma este
concepto de plan de manejo y da una amplia divulgación.
Es a partir de la década de los 90 que, con una
creciente experiencia en el manejo de áreas protegidas, particularmente
de parques nacionales, las administraciones de las áreas de conservación
en diferentes países latinoamericanos empezaron a buscar adaptaciones
a dicho concepto. Un primer intercambio de experiencias fue dirigido por
la Subred de Áreas Protegidas de la Amazonía (Surapa) con
el auspicio de la Unión Europea. Como resultado se publicó
en 1997 el libro "Manual para la Formulación de Planes de Manejo
de Áreas Protegidas de la Amazonía" preparado por Mario
Gabaldón. En el marco del Primer Congreso Latinoamericano sobre Áreas
Protegidas, llevado a cabo en 1997 en Santa Marta, Colombia, el Instituto
Nacional de Meioa Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA)
organizó un taller sobre Planes de Manejo y presentó su manual
"Roteiro Metodológico para o Planejamento de Unidades de Conservação
de Uso Indireto". En 1998, en Cochabamba, Bolivia, por iniciativa de
la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y el Comité Boliviano
de la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza
(UICN), se realizó el Seminario-Taller Internacional "Metodologías
Participativas para la Elaboración e Implementación de Planes
de Manejo en Áreas Protegidas", donde los participantes recomendaron
documentar y divulgar las nuevas ideas de conceptualización de planes
de manejo. Tres años más tarde, en 2001, por iniciativa de
Stephan Amend del Proyecto Cerro Hoya (ANAM-GTZ/Eco) y Thora Amend del Proyecto
Sectorial "Manejo de Áreas Protegidas y Desarrollo Sostenible"
(ABS-LISTRA) de la GTZ, se retomó la propuesta, y se realizó
un taller en la Isla Taboga, Panamá, con 25 participantes de 10 países1
con el objetivo de:
"fortalecer el intercambio técnico de expertos y elaborar recomendaciones
para la conceptualización e implementación de planes de manejo
para áreas protegidas en América Latina".
Los pasos previos a este taller fueron la recopilación de literatura, la elaboración de preguntas claves2, el análisis de literatura3 basado en estas preguntas claves y la documentación de los insumos y comentarios de los participantes en un foro electrónico. El foro electrónico contó con más de 90 expertos de 20 países (15 países de América Latina, 4 de Europa, y EEUU) con experiencia de trabajo en instituciones internacionales, ministerios, administraciones de áreas protegidas, ONGs, universidades, proyectos y empresas consultoras.
En 2001, durante la fase de análisis de los diferentes documentos
sobre "planes de manejo" para el Taller de Taboga, Kenton Miller
escribió:
"Disfruté leer el análisis del Manual de la UICN
sobre Áreas Protegidas en los Trópicos, y el de mi libro de
1980. Es obvio que, a pesar de que mucho del contenido de mi libro, basado
en experiencias de campo hasta 1978, es aún válido y útil,
también han habido muchos cambios. Mientras que el libro anticipa
el desarrollo del sistema de categorías de la UICN, el cual se origina
en mi trabajo en Cuba y Costa Rica, no se hablaba, por ejemplo, sobre la
problemática del derecho de uso de la tierra. Hoy en día expandiríamos
para incluir aspectos de tenencia de la tierra, responsabilidades, participación
comunitaria, co-manejo, etc. En los años 70, hablar de equipos de
planificación interinstitucionales ya era 'revolucionario', ya que
la mayoría de los equipos provenían de las oficinas centrales
del gobierno. Además, en ese entonces, los principales retos para
la conservación de la naturaleza eran la expansión incontrolada
de la frontera agrícola, los moradores expulsados de campos con tierras
fértiles, extracción de madera, etc. Actualmente incluiríamos
capítulos sobre los aspectos sociales, servicios ambientales, nuevas
herramientas de valorización, financiamiento sostenible, y modelos
de planificación bioregional y a escala de paisaje. Mi punto es que
es necesario ubicar cada publicación en su contexto histórico,
y luego escoger aquellos elementos que siguen siendo útiles para
el futuro. También necesitamos maneras de enfocarnos fuertemente
en las metas y objetivos. Se acordarán de mi capítulo sobre
'Manejo por Objetivos'. La mayoría de estos son aún relevantes;
pero, el contexto se ha expandido, así como el concepto de 'actores'.
¿Cuál es el alcance del trabajo? ¿Los vecinos inmediatos,
o hasta los centros urbanos?"
Fig.#1 Como se planifica
Cumpliendo los requerimientos de un desarrollo sostenible integrando las
dimensiones ambientales y socio-económicas en forma equilibrada,
las áreas protegidas son indispensables como herramientas para promover
y hacer realidad la conservación de la naturaleza. Urge encontrar
respuestas a la pregunta de cómo alcanzar los objetivos de conservación
frente a la creciente presión que pesa sobre las áreas protegidas.
Desde hace 30 años los planes de manejo son vistos como instrumentos
muy valiosos para el manejo de áreas protegidas. Sin embargo, muchas
veces no responden a las realidades y necesidades específicas, y
las personas que deberían utilizarlos no los ven como instrumentos
para lograr un manejo eficiente y eficaz de dichas áreas.
Basándose en experiencia propia y en un análisis de la literatura
existente, un grupo de expertos que trabaja en Bolivia sobre la conceptualización
de planes de manejo, identificó debilidades en varios aspectos del
concepto tradicional de planificación.4
En aspectos conceptuales de gestión
En la concepción de la planificación
En aspectos operativos
Tomando en cuenta la realidad de las áreas protegidas de América Latina, el presente documento trata de recopilar y analizar diferentes aspectos sobre los planes de manejo esperando ofrecer nuevas propuestas para su elaboración, las cuales tendrán impactos positivos sobre el manejo de dichos "espacios de manejo especial".
La primera parte de este documento introduce una serie de conceptos utilizados en el manejo de áreas protegidas, incluyendo una descripción de su situación actual. La segunda parte consiste en una propuesta para la estructuración de una planificación y ejecución de manejo de áreas protegidas más efectiva y eficaz. Las dos secciones responden a las preguntas ¿dónde estamos?, ¿hacia dónde queremos ir?, ¿qué podemos hacer para llegar?, y ¿cuál es la mejor manera de cumplir con las expectativas?
"Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con método, de manera sistemática; explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas; proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la herramienta para pensar y crear el futuro".5
Una de las características principales de los seres
humanos es que podemos actuar de manera planificada y no solamente por instinto.
La planificación es algo sumamente normal y la integramos prácticamente
en cada aspecto de nuestra vida diaria.
Carlos Matus, el reconocido promotor de la Planificación Estratégica
Situacional (PES), explica que no existe únicamente una manera de
entender la planificación, sino que depende de las características
de la realidad a la cual se quiere aplicar. Los cuatro modelos siguientes
muestran situaciones o casos muy simples, como el modelo I, o muy complejos,
como el modelo IV. Se trata de casos cotidianos, en el sentido que representan
aspectos de la vida real. Los modelos I y II son relativamente comunes en
las ciencias naturales. En cambio el modelo IV representa la complejidad
del sistema social.
Modelo I: Sistemas Determinísticos con
Certeza
Estos sistemas tienen un sólo pasado, un sólo futuro y siguen
leyes que, una vez conocidas, permiten la predicción pura, cierta
y segura del futuro. Las leyes más tradicionales de las ciencias
de la naturaleza siguen este modelo. Así, cuando se combinan dos
átomos de hidrógeno con uno de oxígeno, se puede predecir
con exactitud que el resultado será agua. Este modelo afirma que
todo es predecible en la situación para la cual queremos planificar.
En este caso no hay incertidumbres ni sorpresas y la acción de planificar
implica manipular objetos o materiales que persiguen un fin común.
Por ejemplo, el plan base para la construcción de una casa sigue
este modelo, al igual que la "planificación tradicional",
como veremos en los siguientes capítulos.
Modelo II: Sistemas Estocásticos
Son sistemas cuyo desarrollo futuro cumple leyes de probabilidad bien precisas,
donde las posibilidades futuras son completamente enumerables. Adicionalmente
se puede predecir objetivamente la probabilidad de que algo ocurra. Por
ejemplo, sabemos que la probabilidad de que un carro con 150,000 km tenga
daños en la máquina o en otras piezas esenciales es muy alta.
Modelo III: Sistemas de Incertidumbre Cuantitativa
Son sistemas en donde se pueden enumerar todas las posibilidades, pero no
se les puede asignar ninguna probabilidad objetiva. Sabemos todas las posibilidades
futuras, pero no tenemos base alguna para asignarle mayor o menor probabilidad
a cada una de ellas. Como ejemplo, podemos presentar un partido de fútbol
entre Brasil y Argentina en el cual hay tres posibilidades: a) gana Argentina,
b) gana Brasil, y c) empatan. Todas las posibilidades son conocidas, pero
no conocemos la probabilidad de cada posibilidad.
Modelo IV: Sistemas de Incertidumbre Dura
Se trata de un modelo que reconoce el carácter aproximado y provisorio
del conocimiento científico y establece a cabalidad la asimetría
entre el pasado y futuro. El pasado está cerrado, o sea, todo lo
posible ya ocurrió; mientras que el futuro está abierto a
muchas posibilidades, y no hay forma en que podamos imaginarlas todas. Se
trata de un caso donde a) sólo se pueden reconocer y concebir algunas
posibilidades futuras, nunca todas; y b) no se pueden asignar probabilidades
objetivas. Cuántas y cuáles posibilidades es capaz de enumerar
un analista depende de su imaginación, experiencia y conocimiento
sobre el caso. Pero la enumeración será siempre incompleta
y correrá con el riesgo de omitir la más importante.
Fig.#2 La planificación en cuatro modelos
En nuestra vida diaria y en el manejo de áreas protegidas se conocen situaciones que pueden ilustrar cada uno de los cuatro modelos; teniendo cada uno de ellos sus implicaciones para la planificación. La crítica que hace Carlos Matus a la planificación tradicional se concentra en
"que la planificación tradicional ignora que el otro existe, ignora los oponentes, ignora la metáfora del juego, e ignora a los actores sociales. Es una planificación de un sólo actor y muchos agentes; o sea, una persona dirige, mientras el resto juega o participa de acuerdo a las reglas establecidas. Este supuesto básico, que le resta toda representatividad del mundo real, crea una completa incapacidad para lidiar con la incertidumbre y las sorpresas."
Se menciona esta crítica al modelo tradicional de planificación para presentar algunos elementos que no deberían ser ignorados, y para demostrar que la planificación puede ser vista de diferentes maneras, de acuerdo a la situación en la cual es aplicada.
La planificación
como
labor continua
en el ciclo de manejo
"Manejar" significa dar forma a los procesos sociales para alcanzar
una visión común. Una de las funciones de manejo es la creación
de objetivos y visiones compartidas. Esto se logra mediante acciones como
el análisis y la planificación; informando, organizando, motivando,
estableciendo redes de cooperación, monitoreando y reflexionando.
Estas actividades, y las tareas que surgen como resultado, deben ser desarrolladas
regularmente a lo largo del proceso de planificación, desde la preparación
hasta la implementación de los primeros pasos. Esto implica que planificar
para el manejo de un área protegida no debe estar limitado a la elaboración
de un plan de manejo estático, sino que debe verse como un proceso
dinámico.
Como tal, es muy susceptible a los cambios que ocurren en el área protegida, y a las nuevas percepciones y prioridades de cualquier actor. De este modo, la planificación debe ser considerada como una labor continua en el manejo de áreas protegidas e implementada de acuerdo a las necesidades. Este proceso no es lineal. Más bien tiene ciclos de retroalimentación, en los cuales el análisis y las decisiones tomadas pueden ser revisadas con mayor detalle a medida que se adquiere experiencia y conocimientos. Por consiguiente, es necesario utilizar el instrumento de evaluación, tomando en cuenta todos los aspectos del ciclo de manejo, incluyendo el contexto en el cual este se lleve a cabo. Los resultados de la evaluación se deben tomar en cuenta en cualquier momento en las distintas partes del ciclo de manejo.
Fig.#3 Ciclo de manejo y evaluación
El seguimiento y la evaluación del manejo de áreas
protegidas pueden ser llevados a cabo en varios niveles: en el contexto
en el cual se está manejando, en la planificación, en las
informaciones y recursos requeridos, en el proceso, y en el logro de los
objetivos de manejo. Habiendo definido conjuntamente con los involucrados
en los diversos pasos de la planificación los "productos"
y "efectos esperados" a ser alcanzados para cada nivel, se podrá
determinar de una manera más objetiva si ha sido posible o no alcanzar
éstos.6
Alcance del producto esperado:
¿Qué se hizo y qué productos o servicios fueron producidos?
Las preguntas sobre la evaluación del "producto" toman
en consideración lo que se ha hecho mediante el manejo, y examinan
hasta qué punto han sido implementados las metas, los planes o los
programas de trabajo. El enfoque de la evaluación del producto esperado
no es verificar si a través de las acciones se alcanzaron los objetivos
deseados; más bien trata de examinar si las actividades han sido
llevadas a cabo a tiempo, y cuáles fueron los obstáculos en
la implementación.
Alcance del efecto esperado: ¿Qué se logró?
Esta pregunta evalúa si el manejo ha sido exitoso con respecto a
los objetivos identificados en el plan estratégico y en el plan de
ordenamiento de acuerdo a la categoría de manejo, y a los planes
de desarrollo municipal, regional y nacional. La evaluación de los
"efectos" o impactos tiene alto significado en las áreas
en las cuales se han especificado objetivos y actividades concretos de manejo.
Entre las formas de evaluar los efectos esperados se pueden mencionar: monitoreo
a largo plazo de la condición de los recursos biológicos y
culturales del área protegida, aspectos socio-económicos de
la aplicación e impactos del manejo del área en las comunidades
locales. La evaluación de los efectos esperados es la prueba verdadera
de la efectividad del manejo.
Tradicionalmente se ha prestado poca atención a la evaluación
o seguimiento del efecto esperado del manejo de un área protegida.
Sin embargo, este aspecto es sumamente importante, por lo cual la selección
de indicadores a ser monitoreados es crucial.
